【财经拆局】公务员减薪成定局 退休金长远安排恐成债务「隐形炸弹」
2024.12.16
近日港府公布本年度财政赤字料高达1,000亿元,较原先估计的481亿元高逾一倍,亦是连续三年财赤破千亿元,引发社会对政府开支的质疑,包括公务员薪酬问题。尤其是面对赤字连年,公务员却连续三个年度获准加薪。以本年度为例,行会六月通过全体公务员划一加薪3%,预计按年涉及额外开支约87亿元。

翻查上年度、即2023至24年度逾17万公务员薪酬及有关的开支总额达1,570亿元,按年增长6%,占政府经常开支近26%,较上一个年度大增4.37个百分点。同时,立法会议员亦在十月起加薪1.8%,本财政年度截至11月底,议员酬金开支约7,500万元。
面对财赤问题恶化,行政长官李家超上周赴京述职,他透露这次述职向国家主席习近平的汇报有五个重点,其中之一正是有关本港经济、金融和财政状况,包括最近备受关注的财赤问题。李家超提到,他向习近平表示,希望用3至5年时间将财赤问题处理好,力争收支平衡,指特区政府会从开源节流及发展经济方面入手,开源方面会尽量对市民影响减到最低,节流方面,财政司长已在部署研究,政府会广纳各方意见。
向中央承诺五年内解决财赤 公务员减薪成定局
按李家超最新说法,要「3至5年时间将财赤问题处理好」,这又较陈茂波早前透露「未来三数年恢复收支平衡」的说法不同,再进一步将问题延后,以最长的五年时间推算,即是到2029年度才能解决,这早已超越了今届政府任期,显然是将问题留给下届政府处理(虽然我相信李家超本人会争取连任),这已经是极不负责任的态度。
香港经济持续面对逆境,发展新产业还是流于空谈,政府也很难大幅增加税收。相比之下,节流显然已是当务之急。政府裁减冗员、高官议员与公务员减薪,其实已是较为可行的方案,总好过大幅削减民生开支。李家超向国家领导人作出了「3至5年处理好财赤问题」的郑重承诺,相信来年预算案就要向公务员「开刀」减薪。
有经济学者提出公务员应减薪8%至10%。粗略估计,若行政长官及「六司十五局」等高官按建议减薪10%,政府每年可节省逾千万元;若实行「一刀切」全体公务员减薪10%,可节省近150亿元,已经占预期赤字的15%,绝对是修补财赤的可行途径。
过去数年,公务员薪酬加幅往往高于私人市场。如2024年全体公务员划一加薪3%,高于2023年香港雇员薪酬中位数升幅的1.8%。此差距不仅对财政构成压力,也可能引发民间对政府开支管理的不满。在全球经济下行风险增加的背景下,缩减薪酬不仅有助平衡公共财政,更有利于重新审视公务员与私人市场之间的薪酬平衡。
公务员退休金承担逾万亿元 完全耗尽财政储备
除了薪酬水平备受关注,香港的公务员退休金制度更可能成为特区政府公共财政的「计时炸弹」。公务员退休金制度长期以来被视为吸引优秀人才加入公务员队伍的重要福利。然而,这一制度的设计在现代财政挑战中暴露出诸多问题,成为威胁香港公共财政长远稳健性的主要因素之一。
退休金制度是一项「刚性承诺」,根据现行政策,政府需以法定方式向退休公务员支付定额金额,这一开支与现职公务员的薪酬挂钩,导致其难以随著经济状况进行调整。据政府数据显示,截至2023年,公务员退休金的未来负债已达到过万亿港元,而实际财政储备仅有约不足6000亿港元,这意味著退休金承诺几乎完全耗尽现有储备。
要找出这个公务员退休金具体数字殊不容易,我要翻查今年度财政预算案的附录,才找出有一列「或有负债及主要的无拨备负债」,显示政府预计未来十年要为公务员提供退休金的承担额为5,590亿港元,这较2016年时增加了一千亿,升幅达四分之一。其现值总额更是高达10,153亿港元,较2011的5,338亿元大幅增加了九成,比起现在整个政府的财政储备高出近一倍,进一步凸显了财政挑战的严峻性。
诚然,为数5,590亿元的「无拨备负债」是分十年摊分,不是一次过支付,但也不应忽略,近年公务员提早退休数目有上升趋势,加上香港今年和未来数年还要就财赤发债1,200亿至1,350亿元,令财政储备日益减少,甚至已经低于未来十年要为公务员提供退休金的承担金额。长期来看,退休金的刚性开支与政府收入的不稳定形成尖锐对比,一旦经济下行,政府将无法支付庞大的退休金责任,到时真的就要以发债应付政府的经常性开支,那么财政赤字将进一步扩大,甚至形成恶性循环,最终损害香港的主权评级。
公务员退休金成政府「隐藏负债」 有迫切改革需要
值得注意是,政府现在采取的帐目会计制度,是以「现金收付制帐目」入帐,即是以财政年度内实际现金收入与开支作为编制基础,相反欧美国家及四分三的经济合作与发展组织(OECD)成员已采用「应计制帐目」,即除了现金帐目外,更涵盖外汇基金、房委会、政府企业以及其他政府基金,更会全面披露政府资产及负债,当中正包括公务员退休金准备。
特区政府现在会在每一年度,发放一次「应计制帐目」。有研究机构以此计算政府债务占GDP比重,发现去年数字已迫近五成水平,而非陈茂波说的只会增加到约13%至14%,这反映政府实际债务正在不断累积,退休金安排成了政府的「隐藏债务」,如果未来不断以发债当收入,公共财政问题只会加快恶化。
香港已进入人口老化社会,这一趋势对公务员退休金构成双重压力。一方面,退休公务员数量不断增加;另一方面,现役公务员队伍中年龄偏高,未来将有更多人进入退休行列,这一数字在未来十年内将持续上升。这意味著政府需每年支付更多退休金,而税收来源却因经济增速放缓而难以同步增长。
公务员薪酬及退休金制度安排对香港长期财政的负面影响已无可忽视。这一问题不仅挑战政府的财政稳健性,也对未来的经济和社会稳定构成威胁,特区政府需采取果断行动,推动全面改革,寻求各方可以接受平衡解决方案。若不采取措施,公务员退休金将成为香港公共财政的「定时炸弹」,最终危及整个社会的长远发展。
-颜宝刚(前《有线财经台》台长)
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